El Banco Mundial ha expresado preocupación por el elevado monto de algunas adendas aprobadas en sector público de diversos países, especialmente cuando estas modificaciones contractuales se alejan significativamente del presupuesto original.
En el país, las adendas se han convertido en un tema recurrente dentro de los proyectos de infraestructura estatal. Aunque existe una protección legal que establece un límite general de hasta un 25 %, diversos casos documentados muestran incrementos superiores a ese porcentaje.
Las adendas recurrentes, cuando aumentan reiteradamente el costo o el plazo de una obra pueden ser un indicador de fallas de planificación, diseño presupuestario, supervisión o gestión contractual.
El Banco Mundial ya había identificado para República Dominicana la relación entre planificación deficiente, modificaciones contractuales y sobrecostos, y señalaba la dificultad de cuantificar el efecto por falta de datos agregados.
El desafío para los organismos de control del Estado y el Congreso Nacional consiste en crear mecanismos que permitan justificar de manera técnica cualquier variación presupuestaria, tomando en cuenta factores como las condiciones del terreno, procesos de urbanización, precipitaciones y características particulares de cada obra.
LA PLANIFICACIÓN COMO PUNTO DE PARTIDA
El Banco Mundial ya había advertido sobre esta situación en un documento relacionado con la calidad del gasto público dominicano, al señalar que la planificación y el diseño de algunas obras no eran suficientemente rigurosos.
De acuerdo con ese análisis, las deficiencias en la etapa inicial de los proyectos podían generar sobrecostos importantes mediante modificaciones contractuales y órdenes de cambio.
El organismo también indicó que la falta de datos agregados dificultaba medir con precisión el impacto de estos incrementos sobre el gasto público.
La recomendación central apunta a una idea básica: antes de construir, es necesario medir correctamente, planificar mejor y reducir la necesidad de modificar contratos una vez iniciadas las obras.
CASOS QUE MUESTRAN EL IMPACTO DE LAS ADENDAS, AUNQUE NO TODOS SON DE VÍAS
Estos ejemplos no implican necesariamente falta de transparencia, sino que reflejan cómo cálculos iniciales, modificaciones técnicas o nuevas necesidades pueden elevar significativamente el costo final de proyectos públicos.
ACUEDUCTO HIGÜEY-BÁVARO
El acueducto Higüey-Bávaro es uno de los casos señalados dentro del debate sobre modificaciones contractuales.
El Senado informó en 2021 que el contrato para construir esta obra fue firmado en 2006 y que recibió cinco adendas entre 2007 y 2016 por más de US$100 millones.
La Comisión de Obras Públicas del Senado anunció entonces que solicitaría a INAPA un análisis de costos y cubicaciones, así como al Ministerio de Hacienda información sobre los desembolsos realizados.
El historial legislativo del Senado también registra modificaciones relacionadas con este proyecto. En 2009 aparece una iniciativa sobre una enmienda al contrato suscrito en 2006 por US$60,779,187.85, además de otra vinculada al financiamiento de la primera etapa.
HIDROELÉCTRICA PINALITO
El proyecto hidroeléctrico Pinalito representa otro caso utilizado para analizar el impacto de las adendas.
Un documento oficial registra que el contrato original tuvo un valor de US$131,721,079.97, mientras que las adendas 4, 5 y 6 elevaron el costo global a US$319,114,942.62.
La diferencia entre ambos montos fue de US$187,393,862.65, lo que representa aproximadamente un aumento de 142.3 % respecto al contrato inicial, según las cifras documentadas.
La fuente oficial describe el incremento como cercano al 140 %.
AUTOPISTA DUARTE
El contrato 478-2004 para la reconstrucción de la calzada vieja de la Autopista Duarte, en el tramo Santo Domingo-Santiago, fue firmado originalmente por RD$1,475,303,325.55.
En 2019 se aprobó la Adenda I por RD$2,389,715,693.35, llevando el monto contractual total a RD$3,865,019,018.90.
Esto significó que la primera adenda representó aproximadamente un 162 % del monto original y que el costo total del contrato pasó a ser unas 2.62 veces superior al presupuesto inicial.
Sin embargo, la Adenda II de 2021, aunque incorporó aumento de volumetría y nuevas partidas, estableció que no incrementaba el monto del proyecto. Su función fue sustituir el presupuesto y extender la vigencia contractual hasta julio de 2022.
PRESA MONTE GRANDE
El proyecto Monte Grande también forma parte del debate sobre modificaciones contractuales.
El Senado informó que en 2021 se cuestionaba la cuarta adenda del contrato de construcción, mientras una legisladora solicitó una auditoría técnica-financiera desde 2009 hasta agosto de 2020.
Posteriormente, en 2024, el senador José del Castillo Saviñón afirmó que las adendas 4 y 5 habían sido aprobadas y que la inversión estatal acumulada alcanzaba US$588 millones, con una proyección adicional de US$235 millones para completar componentes pendientes.
El monto total estimado rondaba los US$800 millones, frente a un costo inicial aproximado de US$249 millones.
ODEBRECHT
Diversas investigaciones periodísticas documentaron contratos, adendas, pagos y cubicaciones vinculadas a obras adjudicadas a Odebrecht en República Dominicana.
Según esos reportes, de 18 obras adjudicadas, 15 terminaron con costos superiores a los presupuestados inicialmente.
El valor inicial de esos contratos era de aproximadamente US$4,540 millones, mientras que el costo final alcanzó unos US$6,491 millones, una diferencia cercana a US$1,951 millones, equivalente a alrededor del 43 %.
EL PAPEL DE LA CONTRALORÍA
La Contraloría General de la República tiene un rol relevante en el control de las modificaciones contractuales.
La normativa vigente establece que, para registrar determinadas adendas de obras, deben presentarse documentos como el presupuesto adicional, presupuesto base, presupuestos anteriores, última certificación del contrato, última cubicación, informe de supervisión, porcentaje de ejecución y último estado económico del proyecto.
El reto hacia adelante será limitar los recursos adicionales que durante años han sido comprometidos como consecuencia de modificaciones contractuales en proyectos públicos.
Una planificación más precisa permitiría que las obras estatales tengan presupuestos más realistas, reduzcan desviaciones y garanticen un uso más eficiente de los recursos públicos.
En resumen, el Banco Mundial plantea que República Dominicana debe fortalecer la planificación antes de iniciar obras públicas para reducir adendas y sobrecostos.
Aunque las modificaciones contractuales pueden responder a factores técnicos, varios proyectos han registrado aumentos importantes frente a sus presupuestos originales.
Los casos citados como ejemplos, acueducto Higüey-Bávaro, Pinalito, Autopista Duarte, presa de Monte Grande y obras vinculadas a Odebrecht muestran el impacto financiero de estas variaciones.
La Contraloría cuenta con mecanismos de revisión documental, pero el desafío principal es mejorar los estudios iniciales, garantizar mayor precisión presupuestaria y lograr que la inversión pública tenga mayor eficiencia y control.
La Ley 340-06 sobre Compras y Contrataciones de Bienes Servicios Obras y Concesiones es un instrumento vital para poder transparentar esta situación.
